作为农村金融改革的一项重要创新，农地抵押即将迎来顶层设计。据《经济参考报》，由央行牵头起草的农村承包土地经营权、农民住房财产权等两权抵押贷款试点指导方案目前已经上报中央全面深化改革领导小组，有望近期出台。

在自主自愿风险可控的前提下，方案对于试点没有数量限制，各地以县为单位提出申请向央行备案，鼓励产粮大县优先申报。今后在试点地区，针对农地抵押的部分现行法律限制将被突破。

报道还援引专家观点称，此次指导方案最大的意义在于明确了试点地区可以暂时突破法律限制，具体到是哪些法律条文可以突破，之后将会下发进一步的文件进行详解。

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文此前在接受《经济参考报》采访时表示，典型案例就是上海自贸区，靠立法机关在一定期限内在一定范围进行授权，同意在特定地区不实行部分法律的部分条款。如果试点效果好就是未来修法的重要依据，如果效果不好就退回去，再想其他办法。

目前的局面是国家政策和现行法律“打架了”。据不完全统计，目前全国已有超过20个省份的相关地区正在开展试点。但开展该项业务的地区，都或多或少因为法律、政策的现实阻碍而面临重重困难。因为要推进这项工作，涉及的一系列法律法规都有待修改，包括《土地管理法》《物权法》《担保法》等。目前，这些法律规定农村土地的使用权不能出让、出租或抵押和担保，直接导致相关工作不能合法开展。在相关条款尚未修改的情况下，一旦当事人之间发生抵押权纠纷，将面临抵押权无法实现的法律风险。

而2014年中央一号文件明确，在落实农村土地集体所有权的基础上，放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。不久前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，也提出要按照全国统一安排，稳步推进土地经营权抵押、担保试点。

一位了解农村金融业务的地方银监局人士对《经济参考报》说，由于法律障碍没有突破，实际上农地和宅基地等在市场上不能实现完全自由地流通，因此风险通道实际上没有打开，银行对发放土地经营权抵押贷款积极性不是很高。“大部分银行放贷都是通过和担保公司合作，但除非是政策性的担保公司，否则一般的担保公司也是不愿意介入的。”他坦言，除此之外，在农村，很多土地的流转并非通过正规流转平台，而是私下流转，这中间经常会发生“扯皮”的事，因此也会影响贷款发放，挫伤银行的积极性。

此次上报深改组的试点方案提出，债务到期后，借款人如不履行还款，金融机构在保证农户承包权和基本住房权利的前提下，可依法采取多种方式进行处置。而这也是一直以来业内人士讨论的焦点：当出现坏账时，该如何更好地保证金融机构和农民双方的应有权利。

“在实际操作中，现在用于抵押的更多是一种用益物权，根据土地一年能产出多少粮食、有多少价值来抵押，所以水田和旱地的抵押价值是不同的。”有监管层人士表示，无论是承包地的经营权，还是宅基地的财产权，都只是细分产权，而不是一个完整的可用于抵押的产权，这才是现在处置不良资产时面临的最大挑战。

此外，农地抵押融资还涉及到对农地进行价值评估。当前，我国还没有专业的土地承包经营权价值评估机制及评估规则。

同时，在已经开展试点的地区也发现了一些农地抵押融资难题。据新华网，早在2012年3月就开始开展试点的安徽省合肥市长丰县农委农经科科长胡传排说，农地抵押贷款难以扩张的原因在于，它仍然是一种“信用贷款”，这种抵押解决不了银行风险：比如借贷农户亏损了、跑路了，银行手上的农村土地承包经营权也很难马上再流转，即使流转掉，也难抵贷款。

《21世纪经济报道》在今年2月初的报道中总结成都试点经验称，贷款周期长、金额低，还贷周期短，成为制约农村土地经营权抵押贷款推广的主要原因。