随着民众对公共服务需求的多样化和不断扩张，公共服务市场将产生大量商机。一方面，一些行政任务已经可以彻底去行政化还给市场，通过企业提供公共服务更能适应民众的多样化需求;另一方面，仍有许多基础公共服务任务必须维持行政任务性质且又需利用市场资源来提供服务给付。

   中国于2004年提出将“转变政府职能，建设服务型政府”作为全面推进依法行政的首要目标。实践中，政府逐渐意识到单纯依靠行政资源和措施承担公共服务的模式无法解决实践中公共服务供给不足、发展不平衡、服务的规模和质量难以满足民众日益增长的多元化需求之突出矛盾。

    放眼世界，上世纪90年代后，为精简机构、削减行政成本、规制缓和等目的，各国都进行了政府改造，试图导入民间活力与市场竞争原理，国家任务之履行渐次“由官至民”。其经验证明，政府动员和利用市场资源，与市场主体形成“合作治理”机制，共同为人民提供公共服务，是重要的替代性策略之一。

  李克强总理在国务院常务会议上指出：创新方式，提供更好的公共服务，是惠及人民群众、深化社会领域改革的重大措施。要放开市场准入，释放改革红利，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，加快形成改善公共服务的合力，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题，使群众得到更多便利和实惠。

  实践证明，通过引入企业参与公共服务，推行公平竞争、择优选用，将广泛集聚社会资源，形成多元并存、有序竞争、共同发展的公共服务供给格局，实现“合作治理”。

  企业成为公共服务领域中的

  重要伙伴角色

  企业参与公共服务，引入契约制度，不仅能够明确接受服务者与服务提供者之间的权利义务关系，而且可以透过接受服务者的选择、竞争机制来提高满意度，诱导社会公共服务更具效率和质量。借鉴国外的经验，我国企业参与公共服务可分为组织层面的参与和行为层面的参与。

  企业从组织层面参与公共服务的实质是资金的合作，因此在公共服务的各个领域都可以开展，主要有公共服务机构的公办民营、公私合营和民办公助。

  公办民营意指行政主体在一般行政组织体系之外，另行设立、承继或将原公法组织改制成为私法形式之组织，实质上行政任务之属性及公行政主体之任务责任却维持不变，国有独资企业即属此类;公私合营是政府和民间资本共同出资设立市场化运作的企业来提供公共服务，也可通过国有企业股份出让来实现;民营公助是政府通过给予企业一定的支持和扶助作用，抑或提供某些税收优惠或某种运转费用的优惠，以此来吸引民间资本投资公共服务。在三种不同的方式中，由于政府占有的股份不同，其对企业的控制权亦有不同，对公共服务目的的实现均有所影响。

  行为层面的参与，则包括行政委托、购买服务、行政许可和特许经营。行政委托，是指行政主体将其特定的公共服务委托企业来执行。实际上，也就是以“公共目的”的正当性为前提，将某些公共服务委托给企业来提供，委托主要以行政契约方式进行，适合仍需政府承担公共服务的领域，在政府承担责任的前提下委托企业来具体运作，如社会救助。

  购买服务是通过以合同由政府购买合适的企业提供之公共服务，通常以公开招标的方式进行，借助市场竞争将公共服务的成本压低到合理水平，适合政府仅承担资金责任的服务领域，如养老服务。

  行政许可模式下，提供公共服务的企业只要经过民政、工商、物价等行政部门的批准或许可，并接受他们一般性的监督即可，服务运作基本按照市场机制运作，如基本公共服务以外的领域。

  特许经营则不同，虽然也是企业以自己名义与服务接受者直接建立服务合同并据此收取服务费，但其权利与义务乃原以行政给付提供服务的政府以特许契约授予，其特许经营范围、期限以及期限内双方的各项权利义务，期满的资产处置方式等都通过特许契约确定，从而使政府有一个监管的依据，如水、电等公用事业。

  除行政许可模式外，其余三种行为层面参与的方式都以契约的方式来展开。与一般的购买合同不同，公共服务契约以长期限和稳定收益来赋予企业较强的参与诱因，但过于长期的契约又会妨碍政府的主动性和公益目的的实现。因此在合同的变更和解除条件上，必须与普通的民事或行政合同有所差别。

  无论如何，企业俨然已成为政府在公共服务领域中的重要伙伴角色。与政府有所互动的企业多将其角色功能定位在“服务提供者”上，此种角色定位一方面意指企业是代替政府作为公共服务任务中财政支出的执行者，另一方面也意味着政府借由企业的力量，成为扩大公民社会服务需求的政府。而原本仅具有政策倡导功能的企业，在与政府合作后，其扮演的角色功能亦逐渐增加，除了有服务提供者的角色功能外，同时也开始扮演改革倡导者角色。

  企业参与公共服务三大原则

  企业参与能够为公共服务职能的行使带来技术革新、创造力、成本的节约、高质量和多样性，也可以避免因强制、高压的行政方式而造成政府与人民之间产生对抗，在实践中已体现出优势。但企业参与公共服务的领域、方式和深度，在实定法层面尚欠缺基本规范，主要依靠政策推进，缺少稳定性，以致影响参与公共服务的企业之权利主体地位。

  人民对公共服务需求的多样化和不断扩张带来公共服务市场的大量商机。一方面，一些行政任务已经可以彻底去行政化还给市场，通过企业提供公共服务更能适应民众的多样化需求;另一方面，仍有许多基础公共服务任务必须维持行政任务性质且又需利用市场资源来提供服务给付。

  两者的划分标准，我国一开始采用“重要性标准”，认为“提供重要公共产品和服务的行业”是国有经济需要控制的行业和领域;其后又采用“基本需求标准”，提出“基本公共服务指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务”。而进一步细化标准的则是在行业内部区分基础性服务业务与竞争性业务：竞争性业务通常仅靠市场机制产生的商业利润即可吸引企业参与竞争，提供更优质的服务;而基础性服务业务商业化利润较低，不能完全通过市场竞争产生的利润来吸引企业参与服务，其典型如邮政法第18条规定的：“邮政普遍服务业务与竞争性业务应当分业经营”。

  必须要说明的是，企业参与公共服务范围的划定之首要意义在于市场部门已证实具备自己担负重要给付之能力的领域排除政府干预;而即使必须维持行政任务性质的公共服务，国家仍可透过授权、委托、契约等方式交给企业参与执行，只是对企业的性质、参与方式和政府管制的程度等有着更高的标准和要求。

  引入企业参与公共服务，本质在于利用企业掌握的资源、人力、技术和经验，并透过市场竞争机制提供优质高效的公共服务。不同的个案中，行政引入企业参与公共服务的裁量决定仍应受公法的一般原则拘束，以确保公益目的之维护。由于企业参与公共服务的领域和形式多样，尚难以给出一个体系化的基本原则框架。但从国外的经验来看，以下原则是值得考虑的。

  第一，公益维护原则。公共服务任务交给企业履行尚欠充分完善者，国家可补充性地参与同一任务之执行，这是调和市场机制与公共利益冲突时的重要工具。公共服务的存在价值涉及公民基本权利，无法单纯以市场机制为唯一考量，需纳入维护公共利益的公平、稳定、安全、低价等因素，因此国家得自己或要求企业采取适当的维护公益之措施。

  第二，效能原则。一个能够增进人民福利的现代法治政府必然要求确保和提升效能，要求国家合理分配资源，以最优的投入达成特定公共服务的履行。引入企业的管理技术与市场化机制，即是提升效能的重要手段，政府在决定引入企业参与公共服务时必须采取切实措施确保服务效能提升之实效。

  第三，合作原则。政府不论是采用正面诱因抑或负面苛责方式，也不论容许企业参与的深度和方式如何，都是将自己的管制责任在一定程度上分配给企业，使企业在一定程度范围内成为政府的合作伙伴，协助公共服务目的实现。更进一步，合作不仅局限于政府与企业在公共服务履行层面上的参与，还应扩展至公共服务目标实现各阶段的分工与合作。

  对企业的逐利性进行有效约束

  企业参与公共服务任务固然有助于提高公共服务的实效性，但也存在侵害接受服务者权益的风险。

  其一，毕竟企业作为市场主体的唯一属性是追逐经济利益，在利润的考量下，可能仅喜好提供高获利的服务，而不愿经营不经济(获利不高)区域或领域的服务，这被称为“吸脂”效应。其后果是导致不经济区域或领域的人无法以同等的价格获得同质的公共服务，而吸脂成功的企业会挤压既有服务的提供者，迫使其放弃不经济区域或领域的服务对象，造成维持均衡化服务供给的困难，导致公平、稳定等公益价值被破坏。

  其二，企业可以参与本质上具有行政权性质的公共服务，但传统以公司法为核心的私法体系并不足以提供相应问责机制来保证企业行使公共权力能够同样符合宪法上的要求，从而导致公共服务职责可能摆脱公法拘束，产生所谓“遁入私法”之疑虑。

  其三，与政府不同，市场机制下的企业存在经营不善导致破产的可能性，从而侵害人民接受服务之权利。

  应对以上风险，亦需要企业与政府合作，厘清各自责任。从政府的角度，提供公共服务的职能转移或委托民营企业承担时，国家之任务并不因此而得脱卸。国家仍必须从事适当之监督及管理，扩展公法规范的适用领域，以确保民营企业所提供之物资、服务，其数量及品质皆能符合一定标准，并以公平机会提供给接受服务者。

  具体而言，国家应在参与公共服务提供之企业的选定上确保公平竞争，在将来制定行政程序法时，行政补贴、行政特许等手段的采用也应受到法的统制;采用标准管制、信息管制、价格管制等各种管制方式对企业参与行政任务进行监管，通过设定公共服务的标准、强制披露有关信息、政府定价等方式，使企业像行政机关那样供公众审查，在私人决策领域推行问责制;在民营企业履行公共服务任务之情形，倘若无法达成所预期之调控结果时，则接管责任作为责任类型，要求国家采取弥补手段，指定另外企业或自行承担此公共服务之提供。

  从企业的角度，参与公共服务的企业有必要对企业治理结构和机制进行改革，增设相应机构以承接政府的监管职能，如标准制度部门、服务信息公开部门等;同时，改进服务提供的程序，容许民众参与公共服务的全过程并接受监督。